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  • José del Tronco Paganelli

El patrimonialismo de los gobernadores en el México subnacional

José del Tronco Paganelli*


La transición a la democracia en los Estados Mexicanos

La democratización es a menudo un proceso complejo, asincrónico y desigual (Gervasoni, 2011 y 2013). Estas características se agudizan en Estados federales, donde existen unidades políticas subnacionales que son constitucionalmente autónomas y políticamente diversas en muchos aspectos. Este fenómeno es más visible aún en las democracias más recientes, pero no se limita a ellas. Más aun, la variación subnacional puede existir en países con regímenes políticos muy institucionalizados (Estados Unidos, por ejemplo) y no solo en las regiones remotas de países con democracias más jóvenes (Behrendt y Whitehead, 2017).


En México, durante las últimas décadas, los regímenes políticos subnacionales han experimentado un aumento en la competencia partidista, así como un incremento en los niveles de competencia electoral y alternancia en el poder (Reynoso, 2005; Loza y Méndez, 2013). Sin embargo, el ejercicio del gobierno propiamente dicho sigue siendo cuestionado. Denuncias de corrupción, ataques contra la libertad de prensa, violencia política (contra ciudadanos que quieren ejercer sus derechos políticos, sociales, culturales, etc.) son relativamente comunes (Loza y Méndez, 2016) y particularmente graves en México (Trejo y Ley, 2020).


Desde el advenimiento de la democracia, una treintena de gobernadores en México han sido investigados, encarcelados o asesinados. Solo entre 2010 y 2022, 15 de ellos han ido a prisión, y en 3 de cada 4 entidades sus mandatarios se han visto envueltos –al menos formalmente– en situaciones de conflicto con la ley. De acuerdo con el portal Animal Político, los 15 gobernadores que terminaron sus mandatos en 2021, acumulan más de 1,600 irregularidades en el manejo de recursos, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación. En entidades como Coahuila, Nuevo León o Tamaulipas, al menos dos gobernadores han sido procesados y condenados en la última década.


¿Cómo y en qué condiciones la democracia electoral hace posible el surgimiento de gobiernos patrimonialistas donde sus máximos responsables –los jefes del Poder Ejecutivo– toman decisiones a favor de sus intereses personales o de grupo, y a espaldas de la ciudadanía que los eligió y de las instituciones que controlan su ejercicio de gobierno?


Un intento de explicación. Los mecanismos de control invertido

La teoría de la división de poderes, expresada entre otros por Montesquieu y retomada luego por los padres fundadores de la Constitución de Estados Unidos -cuyo ejemplo es tomado por la gran mayoría de los países latinoamericanos-, sostiene que el gobierno de la sociedad debe estar disperso en múltiples instancias para alcanzar un balance de poder entre ellas.


Dispersar el poder supone además de una cooperación (deseable y no siempre posible) un control mutuo entre ellas. Los flujos de control dependen del “espacio” en que las instancias estén ubicadas en la estructura de poder. Pueden ser verticales (desde abajo hacia arriba, como en el caso de las elecciones, la prensa, los movimientos sociales y los grupos de interés) horizontales, cuando son los otros poderes del Estado (Legislativo y Judicial) o diagonales, cuando son organismos autónomos “cuasi-estatales” los que, desde una posición de poder institucional, ejercen una acción de control al ejercicio del poder gubernamental. La famosa imagen de los “balances y contrapesos”, donde el pueblo y las élites deben controlarse mutuamente, es la más representativa de este modelo de democracia de compromiso (Gargarella, 2002).


Es por ello que, desde su llegada al poder, los gobernantes buscan neutralizar el accionar de los actores opositores y las instancias de control, para limitar la disidencia frente a su plan de gobierno. Los mecanismos de nuetralización son variados e incluyen tanto los pactos de no agresión con otros poderes del Estado, como la cooptación de partidos opositores, el clientelismo disuasor hacia organizaciones sociales, y la censura y/o represión de medios de comunicación y actores civiles disidentes. Por medio de tales estrategias, los jefes de gobierno tratan de impedir (invertir, sería el término correcto) la existencia de flujos de control que en una democracia ocurren (en teoría) desde abajo hacia arriba –desde la sociedad civil, la prensa y la ciudadanía en general hacia las instancias ejecutivas de decisión (accountability vertical) – y horizontalmente desde las instancias laterales (poderes legislativo y judicial) y “diagonales” (organismos autónomos) de poder hacia el centro (poder ejecutivo).


Bajo este esquema, el proceso de rendición de cuentas democrático funciona en sentido contrario. Es el poder ejecutivo quien concentra no solo la autoridad (poder formal que habilita el proceso administrativo de “decidir” sobre la vida de los demás), sino los recursos (jurídicos, financieros y coerción) por medio de los cuales dichas decisiones pueden ejecutarse (Salazar Rebolledo, 2020). Ante la ausencia o neutralización de instancias de control constitucional y de gestión, el gobierno es capturado por redes de actores que deciden a espaldas de la voluntad ciudadana. Dicho de otro modo, el control democrático del gobierno para evitar el abuso de poder se transforma en control burocrático desde el gobierno, para hacerlo posible.


Así, en un contexto de limitada capacidad ciudadana para exigir cuentas a sus gobernantes a través del voto (dada la ausencia de reelección), ¿como evitar el abuso de poder y las conductas patrimonialistas? Puesto ante el dilema de satisfacer sus aspiraciones personales o dar cumplimiento al mandato público recibido a través del voto popular, la decisión del gobernante dependerá tanto de factores estructurales (cultura política predominante, disponibilidad de reglas de sanción a conductas oportunistas, capacidad sistémica y social de enforcement o, puesto en términos coloquiales, del “nivel de impunidad”) como individuales (trayectoria de vida, capital político y social, así como perfil del decisor). Cuando los obstáculos culturales (falta de involucramiento ciudadano) e institucionales (ausencia de sanción a la conducta oportunista de los gobernantes) tiendan a ser menores, es probable que el cálculo racional incline la decisión hacía la priorización de las ambiciones personales por sobre la representación democrática. En tal sentido, será esperable que los gobernantes pongan en práctica estrategias patrimonialistas dada la ausencia de sanción legal o electoral (impunidad).


Así, los gobiernos subnacionales en México -dada la concentración de poder en la figura del gobernador y los altos grados de impunidad- se caracterizan por los intentos (a veces más exitosos, otras veces menos) de nuetralización de las diversas instancias de rendición de cuentas (Schedler, 2007). En la política estatal mexicana, la prensa, los activistas, la oposición legislativa, el poder judicial y los organismos autónomos se ven imposibilitados –y en ciertas ocasiones también son omisos– de evitar la captura del proceso político en manos de los jefes del Ejecutivo y de los grupos (políticos, empresariales y criminales) que los respaldan (Vázquez Valencia, 2019).


La transición a la democracia en México supuso un proceso de limitación del poder presidencial (Bobbio, 2021) y una mayor alternancia partidista, pero ello reforzó la autonomía de los gobernadores. La disponibilidad de recursos públicos discrecionales y la violencia criminal vinieron a complejizar aún más el problema; pero eso será materia de una próxima reflexión.



*Doctor en Ciencia Política con Mención de Honor por la Universidad Nacional Autónoma de México. Se desempeña como profesor investigador de tiempo completo en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede México.

Se ha especializado en el estudio de las instituciones democráticas y su impacto sobre las políticas públicas.Fue coordinador de la Maestría en Políticas Públicas Comparadas de la FLACSO México y del Observatorio Ciudadano de la Seguridad Escolar entre 2010 y 2013, y entre 2000 y 2002 fue investigador y redactor del Informe Argentino de Competitividad para el World Economic Forum (Foro Económico Mundial).




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